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工程量清單招標(biāo)是指招標(biāo)人按照一定規(guī)則編制工程數(shù)量明細(xì)清單、作為工程招標(biāo)文件組成部分，投標(biāo)人結(jié)合自身和施工現(xiàn)場實(shí)際情況擬訂施工組織設(shè)計(jì)方案、充分考慮風(fēng)險(xiǎn)和市場競爭情況、自主進(jìn)行投標(biāo)報(bào)價(jià)、合理低價(jià)中標(biāo)的一種招標(biāo)方式，是國際通用的一種招標(biāo)計(jì)價(jià)模式。

目前水利工程招標(biāo)工作除少量項(xiàng)目采用EPC承包模式（設(shè)計(jì)勘察施工總承包）外，其余均采用《水利水電工程施工合同和招標(biāo)文件示范文本》（GF-2000-0208）要求的工程量清單計(jì)價(jià)及無標(biāo)底招標(biāo)模式。筆者在長期從事上海水利工程招標(biāo)工作的實(shí)踐中體會到：工程量清單計(jì)價(jià)招標(biāo)體現(xiàn)了工程計(jì)價(jià)市場化，使投標(biāo)競爭公平透明、招標(biāo)周期縮短、促進(jìn)了企業(yè)管理水平提高和科技進(jìn)步，為規(guī)范水利工程建設(shè)市場，提高政府投資效益等方面起到了積極作用。但與此同時(shí)，采用工程量清單計(jì)價(jià)招標(biāo)方式還存在一些亟待研究和解決問題，現(xiàn)就此作一個(gè)粗淺的分析探討。

一、清單計(jì)價(jià)規(guī)范在地方使用時(shí)不完全適應(yīng)

由于各地的水利工程主要建設(shè)內(nèi)容有所不同，因此各地的概預(yù)算定額和計(jì)價(jià)方法都有一些差異和側(cè)重點(diǎn)，目前施行的水利工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范在某些地方使用時(shí)會出現(xiàn)一些不適應(yīng)的問題。例如，筆者從事的上海水利工程由于地處大城市及軟土平原地區(qū)，工程規(guī)模均屬于中小型水利工程，在編制工程量清單時(shí)經(jīng)常使用的充泥管袋、砂肋軟體排、混凝土連鎖排、灌砌塊石、生態(tài)植物護(hù)岸等內(nèi)容在清單計(jì)價(jià)規(guī)范中未能包括，而清單計(jì)價(jià)規(guī)范的石方開挖工程、錨噴支護(hù)工程、原料開采及加工工程等在本地基本不適用，土石方填筑工程等章節(jié)也只有少數(shù)子目可使用；由于清單計(jì)價(jià)規(guī)范子目設(shè)置高度精煉，在小型水利工程清單招標(biāo)中子目稀少，不便于發(fā)包人按施工工藝中間付款結(jié)算；同時(shí)由于地處大城市，涉及到防汛通道或市政道路、橋梁、管線時(shí)只能使用其他專業(yè)清單計(jì)價(jià)規(guī)范。

二、招標(biāo)文件有失公允，清單編制多有紕漏

（一）招標(biāo)文件的公平性問題。采用工程量清單招標(biāo)，體現(xiàn)了工程風(fēng)險(xiǎn)合同分擔(dān)的原則，施工招標(biāo)時(shí)由招標(biāo)人在招標(biāo)文件中提供用于報(bào)價(jià)的工程量清單，其準(zhǔn)確性和完整性須由招標(biāo)人負(fù)責(zé)。但在不少的招標(biāo)文件中卻有類似這樣的規(guī)定：“招標(biāo)文件所附工程量清單僅供參考，投標(biāo)人須根據(jù)招標(biāo)人提供的施工圖紙和技術(shù)條款自行核實(shí)工程量后進(jìn)行報(bào)價(jià)”或“工程量清單中沒有但圖紙上有的工程內(nèi)容，其費(fèi)用視為已分配在其它單價(jià)或總價(jià)中”，顯然這樣的規(guī)定是有失公平的。這種逃避己方編制工程量清單不準(zhǔn)確的責(zé)任，將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給投標(biāo)人的現(xiàn)象，給進(jìn)一步的項(xiàng)目合同談判、施工、管理、協(xié)調(diào)、工期、質(zhì)量、索賠等等都會帶來一系列問題，處理不當(dāng)，不僅投標(biāo)人遭受重大損失，招標(biāo)人同樣不可避免地蒙受損失。工程項(xiàng)目的順利完成，是施工企業(yè)和業(yè)主共同努力、協(xié)調(diào)配合、互利互惠的結(jié)果。只顧己方利益，忽視對方利益，必然引起對方的抵觸情緒，在整個(gè)履約過程中對工程的實(shí)施非常不利。

（二）工程量清單的質(zhì)量問題。工程量清單的編制是一項(xiàng)非常重要的基礎(chǔ)工作，在招標(biāo)文件中占有重要地位，其質(zhì)量高低直接影響到項(xiàng)目的投資、投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)、施工過程中資金撥付管理及工程結(jié)算。但當(dāng)前一些水利工程招標(biāo)中工程量清單質(zhì)量不高，主要體現(xiàn)在：（1）普遍存在項(xiàng)目劃分不明確、子目特征及工作內(nèi)容描述不清或不描述，分部分項(xiàng)清單與措施清單分界不清、互相含混甚至矛盾；（2）工程量計(jì)算不準(zhǔn)，漏項(xiàng)嚴(yán)重；（3）工程量清單與招標(biāo)文件合同條款及技術(shù)條款脫節(jié)，導(dǎo)致招標(biāo)文件從各個(gè)章節(jié)理解時(shí)出現(xiàn)偏差和矛盾。這些問題主要是因?yàn)檎袠?biāo)前期工作不細(xì)、圖紙和其他技術(shù)資料不全不清不詳、編制工程量清單的人員水平不高或?qū)こ添?xiàng)目理解不透等原因造成的，這些質(zhì)量問題的存在，給下一步工作帶來非常大的麻煩，由于各方均站在各自的立場對工程量清單予以不同的理解，協(xié)調(diào)起來非常困難。

三、投標(biāo)人對新的計(jì)價(jià)模式認(rèn)識不足、理解不夠、競爭心理失衡
    （一）投標(biāo)人對工程量清單投標(biāo)報(bào)價(jià)認(rèn)識不足。工程量清單報(bào)價(jià)模式的實(shí)施，旨在引入市場競爭機(jī)制，打破原來的預(yù)算價(jià)格體系，鼓勵(lì)企業(yè)建立自己的企業(yè)定額。但很多投標(biāo)人并未建立企業(yè)定額，完全憑過去的經(jīng)驗(yàn)和市場行情報(bào)價(jià)，風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足，盲目性較大。有的投標(biāo)人按預(yù)算定額計(jì)算總價(jià)，然后定下浮率再反算出清單子目單價(jià)，導(dǎo)致投標(biāo)人不能按規(guī)定的格式提供單價(jià)分析表，只能按預(yù)算的格式報(bào)出單價(jià)分析，使得單價(jià)分析表這一在評標(biāo)過程有重要意義的表格在投標(biāo)人報(bào)價(jià)時(shí)就注定失去了作用。盲目的投標(biāo)報(bào)價(jià)導(dǎo)致投標(biāo)人要么“一投就飛”，要么“一中就虧”。

（二）對招標(biāo)文件理解學(xué)習(xí)不夠，缺乏科學(xué)完整的工程量清單投標(biāo)評價(jià)體系。一些投標(biāo)人獲得招標(biāo)文件后，開個(gè)碰頭會，然后由各部門分別進(jìn)行商務(wù)標(biāo)、技術(shù)標(biāo)的編制，出現(xiàn)了清單報(bào)價(jià)與其他承諾條款脫節(jié)，與施工組織設(shè)計(jì)脫節(jié)，特別是措施費(fèi)清單，清單中的項(xiàng)目報(bào)價(jià)在技術(shù)標(biāo)書中有較大出入或根本找不到相關(guān)內(nèi)容，而技術(shù)標(biāo)中描述的有關(guān)施工措施、方法等在清單中卻沒有報(bào)價(jià)體現(xiàn)或與報(bào)價(jià)明顯不符。
    （三）投機(jī)心理嚴(yán)重。水利工程建設(shè)一直處于買方市場格局,投標(biāo)人競爭激烈。工程量清單招標(biāo)實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，改變了過去預(yù)算報(bào)價(jià)總包干投標(biāo)人承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)的模式，引入了按合同條款和工程量清單實(shí)行索賠的理念。于是有的投標(biāo)人過于追求不平衡報(bào)價(jià)，發(fā)現(xiàn)清單缺陷如對自己不利則在標(biāo)前會議上提出，如有利可圖則故裝不知，一旦工程實(shí)施則提出大量索賠。有的投標(biāo)人認(rèn)為，工程量清單報(bào)價(jià)的原則就是取“最低價(jià)”中標(biāo)，合同總價(jià)為“開口”模式，于是不顧企業(yè)成本，壓低報(bào)價(jià)，爭取得到“入場券”后再伺機(jī)要求索賠追加合同價(jià)。

四、清單招標(biāo)評標(biāo)缺乏依據(jù)、評標(biāo)方法存在弊端
    （一）清單報(bào)價(jià)評判依據(jù)缺乏、投標(biāo)人企業(yè)誠信度低等問題，引發(fā)經(jīng)評審的最低投標(biāo)報(bào)價(jià)的事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)問題。經(jīng)評審的最低投標(biāo)價(jià)中標(biāo)原則，核心在“經(jīng)評審”，其關(guān)鍵是如何解決對投標(biāo)人企業(yè)成本的界定。問題表現(xiàn)在：（1）評判沒有依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，目前水利工程招標(biāo)一直沒有重視報(bào)價(jià)資料的積累，沒有價(jià)格指數(shù)，更沒有實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)走向。對各投標(biāo)人的管理水平，歷年投標(biāo)報(bào)價(jià)情況，平均利潤水平缺乏統(tǒng)計(jì)資料。不同投標(biāo)人的企業(yè)成本差異較大，在沒有任何標(biāo)準(zhǔn)的情況下，由評標(biāo)人員僅根據(jù)經(jīng)驗(yàn)來判定各投標(biāo)人的報(bào)價(jià)是否合理是不準(zhǔn)確的。于是為了使評標(biāo)工作順利完成，穩(wěn)妥保險(xiǎn)起見，評標(biāo)人員最后確定的中標(biāo)價(jià)往往就是最低報(bào)價(jià)，這樣就給投標(biāo)人一個(gè)誤導(dǎo)，工程量清單招標(biāo)就是最低報(bào)價(jià)中標(biāo)；（2）一些投標(biāo)人企業(yè)誠信缺失。在工程量清單報(bào)價(jià)評審中，評標(biāo)人員根據(jù)投標(biāo)人的清單子目報(bào)價(jià)或單價(jià)分析表進(jìn)行投標(biāo)人之間的橫向?qū)Ρ?，可以發(fā)現(xiàn)報(bào)價(jià)畸低的情況，但要求投標(biāo)人就可能低于成本價(jià)的清單子目進(jìn)行澄清時(shí)，投標(biāo)人為得到工程項(xiàng)目而提供各種證明材料，但其真實(shí)可靠性評標(biāo)人員無法在有限的評標(biāo)時(shí)間里加以判別。因此，目前評標(biāo)辦法只得采用算術(shù)平均值等其他辦法。

（二）評標(biāo)方式上商務(wù)標(biāo)與技術(shù)標(biāo)評審結(jié)合不夠。現(xiàn)行評標(biāo)過程商務(wù)標(biāo)由經(jīng)濟(jì)評審人員負(fù)責(zé)，技術(shù)標(biāo)由技術(shù)評審人員負(fù)責(zé)，由于評標(biāo)時(shí)間有限，往往兩組人員各自評審計(jì)分，有些工程項(xiàng)目采用先評商務(wù)標(biāo)后評技術(shù)標(biāo)或先評技術(shù)標(biāo)后評商務(wù)標(biāo)，經(jīng)濟(jì)評審人員只注重商務(wù)分?jǐn)?shù)計(jì)算，而技術(shù)評審人員只注重施工組織設(shè)計(jì)的評審，有些投標(biāo)方案技術(shù)上采取了較多措施，但在工程量清單報(bào)價(jià)中卻沒有反映，這就為工程施工過程中的合同糾紛埋下了隱患。

五、把握問題關(guān)鍵，尋求解決辦法，推動(dòng)工程量清單招標(biāo)的進(jìn)一步完善

（一）應(yīng)鼓勵(lì)各地以水利工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范為大框架制定更為詳細(xì)的適合本地的清單計(jì)價(jià)執(zhí)行辦法，以適應(yīng)水利工程建設(shè)市場日益發(fā)展的要求。各省市的地域不一，市場情況也有所差異，例如，上海水利工程項(xiàng)目就有規(guī)模較小、類型較少、施工地質(zhì)條件特殊等特點(diǎn)，適合比較細(xì)化的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。
    （二）加大對招標(biāo)人的施工招標(biāo)條件及招標(biāo)文件的監(jiān)督審查力度，保證“三公原則”的貫徹，提高工程量清單的編制質(zhì)量。（1）招投標(biāo)監(jiān)管部門要加強(qiáng)招標(biāo)文件審查，依法行政，客觀公正地維護(hù)各方合法權(quán)益，制止少數(shù)招標(biāo)人利用目前市場競爭激烈的形勢，把自己應(yīng)該承擔(dān)的工程量清單編制責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給投標(biāo)人的行為，扭轉(zhuǎn)一些招標(biāo)人簡單認(rèn)為投標(biāo)時(shí)一次性包干才能控制工程造價(jià)、約束投標(biāo)人的觀念；（2）招投標(biāo)監(jiān)管部門要嚴(yán)格規(guī)范招標(biāo)人的項(xiàng)目招標(biāo)條件，要求招標(biāo)人應(yīng)在有較詳細(xì)的水文地質(zhì)資料、工程圖紙、施工條件的情況下編制工程量清單，實(shí)施招標(biāo)；（3）探索建立相應(yīng)的工程量清單責(zé)任機(jī)制，加強(qiáng)編制單位和相關(guān)人員的責(zé)任心，提高其技術(shù)水平，提高工程量清單的質(zhì)量。目前水利工程的工程量清單編制一般由招標(biāo)人委托設(shè)計(jì)單位、造價(jià)咨詢單位或招標(biāo)代理單位編制，但其編制的質(zhì)量高低卻沒有措施約束，對后續(xù)因清單出現(xiàn)的問題不負(fù)責(zé)任。有些單位的編制人員不重視工程實(shí)際施工條件，或不懂施工組織和施工技術(shù)，僅僅只是簡單地按圖計(jì)量計(jì)算，而工程量清單的編制是一項(xiàng)非常細(xì)致浩繁的工作，沒有較高水平的技術(shù)人員和足夠的時(shí)間保證是無法完成的，這就要求工程量清單編制單位要不斷提高自身的專業(yè)技術(shù)水平，建立一支穩(wěn)定的技術(shù)骨干隊(duì)伍，以滿足水利工程建設(shè)市場的發(fā)展需要。

（三）投標(biāo)人盡快建立自己的企業(yè)定額，樹立起自己的誠信品牌。（1）投標(biāo)人在新的招投標(biāo)模式下應(yīng)合理地確定適合企業(yè)自身實(shí)際的經(jīng)營報(bào)價(jià)策略，構(gòu)建自己的報(bào)價(jià)體系，摒棄投機(jī)心理，樹立風(fēng)險(xiǎn)意識。投標(biāo)前認(rèn)真研究招標(biāo)文件，深入市場調(diào)查，了解競爭對手，才能投標(biāo)成功，才能在競爭日益激烈的建設(shè)市場上立于不敗之地；（2）招投標(biāo)監(jiān)管部門應(yīng)完善企業(yè)誠信數(shù)據(jù)庫，對于惡意報(bào)價(jià)的投標(biāo)人給予誠信污點(diǎn)記錄，以促進(jìn)水利工程項(xiàng)目建設(shè)市場的健康有序發(fā)展。
    （四）逐步積累完善評標(biāo)參考依據(jù)，推行科學(xué)的評標(biāo)辦法，提高評標(biāo)人員的水平。（1）在美、英、日、香港等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)都有較完善的由咨詢公司發(fā)布的工程價(jià)格指數(shù)，為項(xiàng)目投資和市場交易提供了極具價(jià)值的參考。政府市場監(jiān)管部門應(yīng)引導(dǎo)工程咨詢企業(yè)注重工程量清單招標(biāo)模式下的水利工程造價(jià)資料積累，建立較完善的價(jià)格體系，建立水利工程生產(chǎn)要素、項(xiàng)目成本、利潤等指數(shù)，將評標(biāo)結(jié)果公開作為價(jià)格資料，為水利工程項(xiàng)目投資、項(xiàng)目評審、建設(shè)交易和評標(biāo)工作提供參考；（2）采用合理的評標(biāo)辦法，技術(shù)標(biāo)評審與商務(wù)標(biāo)評審應(yīng)緊密結(jié)合，相互溝通，綜合全面地評審，例如，要求商務(wù)標(biāo)評審報(bào)告中要詳細(xì)結(jié)合施工組織設(shè)計(jì)說明評審價(jià)格的理由，在技術(shù)方案評審中要結(jié)合商務(wù)報(bào)價(jià)方面的情況；（3）評標(biāo)專家管理部門應(yīng)加大對評標(biāo)人員能力考核，做好跟蹤記錄，評標(biāo)人員要不斷提高自己的水平，客觀公正地對每一份投標(biāo)書進(jìn)行仔細(xì)分析、評審，以保證評標(biāo)工作的質(zhì)量。

水利工程工程量清單招標(biāo)尚處在不斷推進(jìn)的過程中，必然會有一個(gè)提高認(rèn)識、積累經(jīng)驗(yàn)的過程。只有各方積極探索，共同努力，才會將工程量清單計(jì)價(jià)招標(biāo)工作進(jìn)一步完善。（作者：上海翔波工程咨詢有限公司  唐 斌 方吉應(yīng)）

來源：《紀(jì)念<招標(biāo)投標(biāo)法>實(shí)施十周年論文集》